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Desastres Naturales y Deberes Nacionales: El Terremoto de Chile en una Perspectiva Internacional

By Kaufmann | March 9, 2010 2 Comments »

  Un enfoque amplio de gobernabilidad comparativa conlleva a nuestra conclusión de que Chile ha respondido relativamente bien al mega-terremoto, a pesar de errores serios en la etapa inicial.  Identificamos logros, errores, y desafíos en la reacción frente al terremoto, los cuales constituyen una oportunidad de reforma para el país.

Traducción del artículo “Natural Disasters, National Diligence: The Chilean Earthquake in Perspective”, por D. Kaufmann y J. Tessada,  publicado en la página web de The Brookings Institution, el 5 de Marzo de 2010 (link).  El artículo en inglés también se encuentra en este espacio blog (here)…

El terremoto que afectó a Chile en la madrugada del 27 de Febrero nos ha entregado imágenes de profunda destrucción.  Además, la cobertura de los medios de prensa, a nivel internacional, ha mostrado escenas de saqueo y de ataques incendiarios ocurridos en los días y horas inmediatamente después del terremoto.

En Chile, la crítica a la respuesta del gobierno es generalizada. Muchos se preguntan cuántas muertes y daño se hubieran podido prevenir, si la respuesta del gobierno y los esfuerzos de rescate ante este terremoto hubiesen tenido la rapidez y eficiencia necesaria, y por qué el orden público se perdió luego de ocurrido el terremoto.

Las críticas se han enfocado en la inhabilidad de las autoridades centrales en enviar una alerta de maremoto a las localidades costeras, en la tardía y tímida reacción al desorden en las zonas más devastadas del sur de Chile (que es donde ha ocurrido la mayor parte de los saqueos), y la demora en el envío de materiales y víveres más esenciales.  [Aquí testimonio de un inocente sobreviviente del tsunami, en Iloca]

Nosotros sugerimos que cuando uno mira la magnitud del desastre natural y las características de gobernabilidad[1] de Chile en comparación a otros eventos, uno encuentra que a pesar de los serios errores el país ha respondido relativamente bien. En este artículo identificamos algunos errores en la reacción frente al terremoto, los cuales constituyen también oportunidades de reforma y mejora para Chile.

Desastres Naturales y su Costo en Vidas

La información entregada por el gobierno hasta el 5 de Marzo mencionaba 279 víctimas identificadas, pero el número final probablemente sea varios centenares mayor dado que existen víctimas no identificadas y la cantidad de gente desaparecida. Aún así, es muy poco probable que las víctimas lleguen a contarse por millares. Sin embargo, la muerte de cientos de compatriotas es profundamente dolorosa y enluta a un número aún mayor.

Pero debemos recordar que el reciente terremoto en Chile es mundialmente el quinto más poderoso en más de cien años, con una magnitud de 8,8 grados. Esto lo coloca en la infame lista de los mega-terremotos, lo que significa que fue cientos de veces más poderoso que otros terremotos que han ocurrido cerca de zonas pobladas en los últimos años, con la excepción de los terremotos ocurridos en Indonesia en los años 2004 y 2005.  [Monitoría Sísmica aquí]

Aún tenemos frescas en nuestras mentes las imágenes de destrucción en Haití, donde un terremoto de magnitud 7,0 causó la muerte de más de 220.000 personas. Más lejanos son los recuerdos de los terremotos de Pakistán el año 2005 (magnitud 7,6 y 86.000 muertos), México en 1985 (magnitud 8,0 y 9.500 muertos), Japón en 1995 (magnitud 6,9 y 5.502 muertos), Armenia en 1988 (magnitud 6,8 y 25.000 muertos), Turquía en 1999 (magnitud 7,6 y 17.118 muertos), o el caso algo más reciente, y dramático, de China el año 2008 (magnitud 7,9 y 87.587 muertos), entre otros. El número de víctimas en estos casos supera con creces la del reciente terremoto, como se puede ver en la Tabla 1 al fin de esta columna.

La pregunta de fondo entonces es por qué en Chile el número de víctimas no es mayor. El hipocentro del mega terremoto chileno fue relativamente profundo, ayudando a reducir en la superficie el efecto de la gran energía liberada. Pero no sólo el terremoto tuvo una larga duración, sino también el epicentro estuvo localizado cerca de zonas altamente pobladas. El resultado de esto es que al área afectada fue extensa, abarcando desde el sur de Chile donde está la segunda ciudad más grande del país, Concepción, hasta la capital Santiago en la zona central e incluso zonas más al norte.

Adicionalmente, el terremoto no solamente causó destrucción en la superficie, sino también generó un maremoto y una larga secuencia de réplicas, algunas de ellas de magnitud superior a 6,0.

Sin duda no es ningún consuelo para los que viven en Chile, pero si un desastre natural de esta magnitud hubiera ocurrido en prácticamente cualquier otro lugar del mundo uno hubiera esperado un número mayor de víctimas.

El Impacto del Terremoto: La Gobernabilidad Es Fundamental

La buena calidad de gobernabilidad de Chile tiene un rol importante en la baja cantidad de víctimas. Dos dimensiones de gobernabilidad son particularmente relevantes: la eficacia del gobierno (la eficiencia del sector público) y el control de la corrupción. A lo largo de los años diversas instituciones chilenas han sido eficientes en el diseño y adopción de mejores códigos de construcción y edificación, que han sido revisados con el tiempo, reflejando la experiencia de terremotos previos, las innovaciones tecnológicas en prevención y el mayor nivel de riqueza del país (en parte también relacionado a los buenos niveles de gobernabilidad).

Igualmente importante es el hecho que se supervisa y exige la aplicación de estas normas. Los medios han dado a conocer al mundo el caso de un edificio de departamentos que colapsó en Concepción y de otro en Santiago que fue declarado inhabitable por estar inclinado como la Torre de Pisa. Lo esencial es que estos ejemplos indican que las violaciones de los códigos (y potencialmente la corrupción) son probablemente casos individualizados y no sistemáticos.

Naturalmente, muchas estructuras tienen daños, especialmente, aunque no exclusivamente, construcciones de mayor antigüedad. Es cierto que hay una gran cantidad de gente damnificada o sin hogar en las zonas cercanas al epicentro, pero el número total de casas no fue diezmado y el número de víctimas ocasionado por colapsos de edificaciones no es enorme. De hecho, buena parte de las víctimas del terremoto habrían sido causadas por el maremoto.

Sin lugar a dudas, y como ha sido el caso después de otros terremotos, se obtendrán muchas lecciones al evaluar los daños y los códigos de construcción serán mejorados, pero el sistema existente en esta área si funcionó. 

Aún más, y a diferencia de los efectos devastadores que tuvo la corrupción en el sector de la construcción en otras ciudades afectadas por terremotos como en los casos de Turquía (donde muchos edificios residenciales nuevos colapsaron) y China (donde escuelas llenas de alumnos colapsaron), los bajos niveles de corrupción imperantes en Chile, en conjunto con instituciones efectivas, ayudan a entender la razón por la cual los códigos fueron efectivamente implementados.

Esta conclusión no es específica a los casos particulares que mencionamos, de hecho la evidencia empírica, como la presentada en el estudio de Kahn sobre los efectos de desastres naturales (publicación), sugiere que gobernabilidad y control de la corrupción son determinantes de la cantidad de víctimas. Una mirada a los terremotos más recientes, como se ve en la Tabla 1 al fin de este artículo, y a indicadores de gobernabilidad (medida como eficacia del gobierno y control de la corrupción) apuntan en esa dirección, tal como se ve en la Figura 1 aquí.

                                              . 

La Respuesta del Gobierno: Errores y el “Test de Gobernabilidad”

La preparación para enfrentar terremotos, simulacros incluidos, es parte integral de la educación de adultos y niños en Chile. Pero hubo serios errores en la respuesta inmediata a la crisis.

Primero, la alerta de maremoto fue manejada inadecuadamente por la unidad de la Armada responsable que no logró coordinarse con la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI). Pero incluso si la amenaza de un maremoto se hubiera identificado inicialmente por los organismos encargados, lo que de todas maneras no ocurrió, es poco probable que la información hubiera sido traspasada a tiempo a las autoridades locales. La razón es simple, el sistema de alarma descansa en el uso de teléfonos e internet, y estos estaban desconectados por la caída del suministro eléctrico.

Segundo, el gobierno reaccionó lentamente en la distribución de artículos esenciales a las ciudades sureñas más afectadas, en parte porque sin electricidad no podía evaluar las necesidades locales.

Tercero, enfrentado al dilema de enviar las fuerzas armadas para asistir en las tareas de ayuda y en la mantención del orden el gobierno titubeó, demorando la decisión –en parte por cálculo político y por una sensibilidad al uso de la fuerza a raíz de la experiencia durante el régimen militar. Los saqueos y los incendios si ocurrieron, y la prensa reportó ampliamente aquéllos incidentes.

Después de los retrasos durante los primeros días, el gobierno central, mejor organizado, con más información y mayor decisión, ha hecho fluir la ayuda hacia las zonas afectadas, entregando provisiones de emergencia y restaurando el orden público.

Estos errores, aunque serios, también deben ser puestos en perspectiva. La perfección es imposible de alcanzar en una situación de crisis de esta magnitud y complejidad, con miles de decisiones críticas que deben ser tomadas de manera coordinada por un gran número de personeros geográficamente separados en un breve período.

Por ejemplo, equivocaciones más serias ocurrieron en Estados Unidos durante la respuesta al Huracán Katrina en Nueva Orleans. Más de 1.800 personas murieron y decenas de miles quedaron atrapadas por días peligrosamente en sus hogares inundados, estadios y centros de convenciones. Los saqueos, la violencia y el desorden aparecieron y duraron hasta el tardío arribo, casi una semana después, de 40.000 tropas para asegurar el orden. 

Hoy en día la ciudad tiene apenas dos tercios de su población antes del huracán. Esta cadena de equivocaciones ocurrió en un país con un gobierno que es generalmente eficaz. Pero también serios errores se cometieron en la evaluación y mantención de las defensas fluviales antiguas, la evacuación de los habitantes, en el acopio de provisiones y víveres antes del huracán, y en la coordinación de las tareas de rescate y recuperación después del huracán.

Como podemos ver en la Figura 1 (arriba), Estados Unidos tiene altos niveles de control de corrupción; aunque en Estados Unidos, Nueva Orleans no era conocida como un gran ejemplo de probidad. Una conclusión de esta breve comparación entre Chile y Estados Unidos es que errores serios ante crisis ocasionadas por desastres naturales no son necesariamente signo de subdesarrollo. Tampoco lo son los disturbios.

El verdadero “test de la gobernabilidad” reside en la habilidad y flexibilidad de las instituciones para enfrentar y corregir los errores. Aún es temprano para tener los primeros análisis cuando aún se está en medio de la operación de rescate y ayuda en Chile. Sin embargo, la evidencia ya es promisoria y consistente con buena gobernabilidad: se han reconocido errores, que están siendo corregidos y se han potenciado las capacidades ya existentes. El resultado es la recuperación de cierta calma al aumentar la ayuda y asegurar el orden.

Otro componente crucial del test de gobernabilidad, son las reacciones e iniciativas a nivel local. Los esfuerzos heroicos de personeros de los gobiernos locales, líderes locales y pobladores a menudo no llaman la atención de las cámaras de la misma manera que un edificio en llamas, una tienda saqueada o una construcción derruida. Estos esfuerzos terminan muchas veces siendo anónimos y desconocidos, pero son fundamentales complementando y, a veces, sustituyendo los esfuerzos del gobierno central. Un excelente ejemplo de estos esfuerzos son los casos de oficiales locales en poblados costeros, que megáfono en mano lograron impartir las instrucciones de evacuación inmediatamente después del terremoto, reemplazando de esta manera el “sofisticado” sistema de alarma.

Desafíos de Gobernabilidad para Chile

En estos momentos es claro que la prioridad debe ser el envío expedito de ayuda, de manera decidida, coordinada y focalizada. Sin embargo, es importante empezar a planificar para la fase de reconstrucción.   

Relativamente hablando, Chile está en buena posición para este desafío por sus buenos niveles de gobernabilidad. En clara diferencia con Haití, no requerirá de un enorme programa de ayuda internacional (aún cuando requerirá de ayuda técnica y de equipamiento focalizada de otros países), ni tampoco requerirá la creación de grandes instituciones nuevas (particularmente, no serán necesarias instituciones manejadas por extranjeros).

La resistente economía chilena y un desempeño macroeconómico estelar, garantizan la existencia de espacio para financiar un esfuerzo de reconstrucción,  que requerirá miles de millones de dólares sin tener que depender excesivamente de financiamiento a través de deuda (o de fuentes inflacionarias). Aún más, se espera que el dinámico sector privado juegue un rol fundamental.

Durante la reconstrucción será importante aplicar las lecciones aprendidas durante este terremoto, tales como la necesidad de mejorar el sistema de alerta de maremoto, asegurar suficiente respaldo en caso de fallas en electricidad y establecer un sistema de comunicación de emergencia, y determinando ubicaciones a lo largo del país para recursos humanos y depósitos de materiales.

También puede requerirse aplicar las lecciones acerca de los estándares para ciertas edificaciones, como reforzamiento de estructuras antiguas y hospitales. Y el moderno y transparente sistema de compras y licitación del Estado será testeado por la magnitud y la urgencia de los proyectos de infraestructura que serán requeridos. También se requerirá de medidas, y fiscalización de de la sociedad civil, para atenuar el riesgo de captura por parte de firmas poderosas, el cual se incrementa cuando hay aumentan el número de contratos más atractivos.

Hay desafíos más generales también que deben ser atendidos. Entre las instituciones, tanto Carabineros como las fuerzas armadas necesitan algunas reformas y modernización. Y medidas que generen al menos un mínimo de descentralización deberían ser consideradas dada la experiencia reciente.

Aún más generalmente, los saqueos y ataques incendiarios son un poderoso recordatorio de que existen tensiones que pueden ser explosivas, inherentes a una sociedad con alta desigualdad. De hecho, los niveles de criminalidad aparecían dentro de la lista de prioridades en cuanto a desafíos de gobernabilidad, lo que responde en parte a la necesidad de profesionalizar aún más a Carabineros, a la desigualdad social y económica y a los bajos niveles de empleo entre los más pobres. Los enormes procesos de reconstrucción y de generación de empleo que se necesitarán en el sur de Chile ofrecen una oportunidad para intentar responder a estos desafíos pendientes.

De hecho, un desastre natural tan trágico como éste puede transformarse en oportunidades para que Chile emerja tanto o más fuerte que antes. Un buen liderazgo es y será crucial.

                                                           ***


[1] “Gobernabilidad” es el término utilizado generalmente en castellano para referirse al concepto inglés de “governance”, aunque el término de “gobernanza”, que no se utiliza en general, es quizás más adecuado. Según el diccionario de la Real Academia Española, gobernanza es el “Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía.”

Topics: Aid Effectiveness, capture, Corruption, Measurement Frontiers, Public Financial Management, Regulation & Security, Rule of Law | | 2 Comments

2 Responses to “Desastres Naturales y Deberes Nacionales: El Terremoto de Chile en una Perspectiva Internacional”

  1. Rodolfo Aldea Says:
    March 18th, 2010 at 4:33 pm

    Daniel

    Excelente el artículo que escribieron. Tienen mucha razón en todo lo que dicen y comparto ampliamente la visión de lo que ha ocurrido y de la proyección futura que tendrá este hecho. Hay solamente dos elementos que aportaría al respecto, los que, en todo caso, están implícitos en el análisis.

    Uno, que la baja cantidad de víctimas fatales se debe más al
    maremoto que al terremoto en sí mismo, puesto que la calidad de la
    construcción en nuestro país es muy alta, lo que ahora quedó de manifiesto, lo cual es el resultado de una larga y sostenida política pública.

    Sobre este punto permíteme comentarte que la preocupación por el problema sismológico en Chile comenzó con el terremoto de Valparaíso de 16 de agosto de 1906, que motivó al Gobierno del momento – del muy aristócrata Don Germán Riesco Errázuriz – iniciar los estudios científicos de estos fenómenos, los que culminaron, en 1908 – bajo el Gobierno de don Pedro Montt Montt, hijo de don Manuel, el más conservador de los Presidentes que hayamos tenido -, con la fundación del Instituto Sismológico de Chile, para cuya dirección contrató al sismólogo francés, Monsieur Fernand Montessus de Ballore.

    Luego, el terremoto de Talca, de 1928, grado 8,3, motivó que el Gobierno de entonces – del muy dictador Gral. Ibáñez – nombrara una comisión de ingenieros para dictar una legislación en construcción, que se empezó a aplicar durante su mismo Gobierno en 1930, como reglamento, y que después se convirtió en la Ley General de Urbanismo y Construcción en 1935 – ya bajo el Gobierno del derechista Sr. Arturo Alessandri Palma -, la cual, con múltiples modificaciones, está vigente hasta hoy. Desde esa época, 1928 en adelante, con cada terremoto, se ha perfeccionado la normativa.

    El terremoto de 1960 motivó que el Gobierno de entonces – del derechista Sr. Alessandri Rodríguez, hijo del citado Alessandri Palma – dispusiera los estudios para elaborar una norma moderna antisísmica que fue conocida como NCh433Of.72 (Norma Chilena de Diseño Sísmico de Edificios). Terminados los estudios, que tomaron una década, se modificó dicha ley y se introdujo esa norma mediante una reforma legal en 1971, cuando el Presidente era el socialista Dr. Allende.

    Luego del terremoto de 1985, el Gobierno del momento – del dictador Gral. Pinochet – se inició una nueva revisión de la ley para recoger las lecciones y adecuarla a las nuevas técnicas constructivas, la que culminó con su respectiva reforma otra década después, en 1996, cuando el Presidente era don Eduardo Frei, concertacionista de centro-izquierda. La norma NCh433Of.72, de la década del 60, fue así reemplazada por la NCh433Of.96, en plenos años `90, que recoge las enseñanzas del terremoto del año 1985.

    El gran desarrollo de la edificación de los últimos años se ha regido más bien por esta última norma, sobre la base de una larga historia que, como puedes apreciar, trasciende a los Gobiernos y a su signo ideológico, y cuyos buenos resultados han quedado demostrados. No cabe duda que este terremoto generará una nueva revisión de las normas para perfeccionarlas con las lecciones aprendidas, como se viene haciendo desde 1928. Y dos, que el cumplimiento de la citada normativa antisísmica se basa, principalmente, en la autorregulación de los propios constructores, es decir, de los profesionales y especialistas (arquitectos, ingenieros y calculistas) que se desempeñan en las empresas constructoras.

    Lo anterior es importante porque en la actualidad no hay un organismo público que fiscalice en terreno y directamente, con sus propios especialistas, el cumplimiento de las citadas normas mientras los edificios se construyen o inmediatamente después.

    De hecho, una de las materias que ha surgido ahora es si no sería conveniente que el Estado hiciera esa fiscalización directamente. Esto último, pensando en los poquísimos edificios que colapsaron, los que, sin duda alguna, se debió a que no se cumplieron esas normas. Este sentido de responsabilidad profesional de nuestros ingenieros me parece muy notable y digno de destacar, lo cual contrasta con la corrupción que puede darse en este campo en otros países.

  2. Joanna Says:
    August 20th, 2010 at 10:13 pm

    increible el numero de victimas en Chile, extremadamente bajo!!! fue un megaterremoto con tsunami….y solo 270 victimas!! simplemente…..increible…

    excelente articulo.

Comments